Các chủ thể tham gia xây dựng chính sách cải cách hành chính ở Nhật Bản

Bài viết giới thiệu sự tham gia của các chủ thể chính vào quá trình xây dựng chính sách cải cách hành chính ở Nhật Bản từ thập kỷ 80 của thế kỷ XX - thời điểm Chính phủ nước này đối mặt với tình trạng tài chính vô cùng khắc nghiệt do ảnh hưởng nặng nề của cuộc khủng hoảng dầu mỏ(1) - đến khi nước Nhật từng bước vượt ra khỏi khủng hoảng, đồng thời vẫn duy trì được ổn định xã hội và lòng tin của người dân vào hệ thống hành chính nhà nước.

1. Các chủ thể cơ bản tham gia xây dựng chính sách cải cách hành chính ở Nhật Bản

a. Thủ tướng và Nội các

Nhà nước trung ương Nhật Bản được tổ chức theo nguyên tắc tam quyền phân lập. Hiến pháp Nhật Bản quy định quyền lập pháp trao cho Nghị viện - cơ quan cao nhất của quyền lực quốc gia; quyền hành pháp trao cho Nội các (Chính phủ), bao gồm Thủ tướng và các Bộ trưởng do Thủ tướng bổ nhiệm và miễn nhiệm.

- Thủ tướng là người đứng đầu Nội các. Thông thường, lãnh đạo đảng cầm quyền sẽ trở thành Thủ tướng (Trong trường hợp không đảng nào chiếm được đa số ghế trong Nghị viện thì các đảng phái liên kết với nhau để thành lập chính phủ liên hiệp). Mỗi đời Thủ tướng Nhật Bản, khi nhậm chức đều đưa ra những ưu tiên trong chính sách cải cách hành chính của mình - đó được coi là cam kết chính trị của Thủ tướng trong nhiệm kỳ.

Phần lớn các chính sách cải cách hành chính ở Nhật Bản được đưa ra bởi Nội các (cơ quan này đề xuất tới hơn 80% dự luật lên Nghị viện(2)). Tuy nhiên, để một chính sách được thông qua và được thực thi thành công, đòi hỏi sự nhất trí của đảng/hoặc liên minh đảng cầm quyền; và sự nhất trí giữa các thành viên Nội các.

Một mặt, do Thủ tướng Nhật Bản buộc phải từ chức nếu như Hạ viện thông qua một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm, hoặc nếu thất bại trong một cuộc bỏ phiếu tín nhiệm, nên các chính sách và giải pháp cải cách mà Thủ tướng đưa ra, muốn thành công, phải được sự ủng hộ của các đảng phái chính trị. Trong một số trường hợp, Thủ tướng phải “dung hòa” các nhóm phe phái chính trị khi đưa ra các chính sách cải cách hành chính. Thực tiễn nước Nhật cho thấy kể từ năm 1994, khi giai đoạn dài nắm quyền của đảng Dân chủ Tự do (LDP) chấm dứt(3), các chính sách cải cách hành chính mang tính “đột phá” nhiều hơn, vì LDP không thể đưa ra những cải cách theo hướng bảo thủ - mà buộc phải dung hòa với lập trường của các đảng khác trong liên minh đảng.

- Mặt khác, trách nhiệm về các vấn đề hành chính được phân công cho các Bộ trưởng. Mỗi Bộ trưởng chịu trách nhiệm đối với các vấn đề được phân công và giữ quyền ra quyết định cuối cùng đối với những vấn đề đó. Theo Hiến pháp Nhật Bản, Thủ tướng không có quyền đảo ngược quyết định của Bộ trưởng. Nếu Thủ tướng muốn đảo ngược quyết định của Bộ trưởng, Thủ tướng có thể bãi nhiệm Bộ trưởng và bổ nhiệm một Bộ trưởng mới. (Nhưng trên thực tế, sự việc đó hiếm khi xảy ra, vì ngay cả trong trường hợp Nội các thuộc về một đảng thì Thủ tướng vẫn phải cố gắng cân bằng quyền lực giữa các phe phái trong nội bộ đảng).

Cơ chế vận hành đó khiến cho việc hoạch định và thực thi các chính sách cải cách hành chính gặp phải những trở ngại nhất định: Mỗi Bộ cũng có những quyền lợi riêng trong việc hoạch định chính sách, nên dễ xảy ra tình trạng thiếu thống nhất và phối hợp.

Do đó, để đẩy mạnh sự phối hợp trong cải cách hành chính giữa các Bộ, Cơ quan Quản lý và Phối hợp (The Management and Coordination Agency) được thành lập trong Văn phòng Thủ tướng vào năm 1996.

- Cơ quan quản lý và phối hợp (The Management and Coordination Agency – MCA) chịu trách nhiệm lập kế hoạch, phối hợp và thực thi các cải cách hành chính ở các Bộ và cơ quan ngang Bộ; và được đứng đầu bởi 1 Bộ trưởng nhà nước. Khi Nội các đưa ra một chương trình cải cách, đầu tiên, MCA gửi hướng dẫn đến các Bộ và các cơ quan ngang Bộ để họ xây dựng các biện pháp, cách thức tiến hành cụ thể, phù hợp với mục tiêu của chương trình cải cách. Tiếp đó, các Bộ và các cơ quan ngang Bộ gửi quan điểm của họ về cải cách đến MCA (thông thường, quan điểm của các Bộ và các cơ quan ngang Bộ theo hướng không tán thành mọi sự cải cách, thay đổi). MCA thường phải rất nỗ lực để thuyết phục các Bộ và các cơ quan ngang Bộ phát triển kế hoạch cải cách hiệu quả và thực tiễn cho Bộ mình (MCA là cơ quan chịu trách nhiệm xem xét và quản lý cơ cấu tổ chức và nhân sự của các Bộ và cơ quan ngang Bộ, do đó có mối quan hệ mật thiết với các cơ quan này. Dựa trên mối quan hệ này, MCA có khả năng lớn trong việc thuyết phục các Bộ và cơ quan ngang Bộ xây dựng và thực hiện các chương trình cải cách). Sau khi hợp nhất Bộ Nội vụ, Bộ Bưu điện và Viễn thông và MCA thành Bộ Nội vụ và Truyền thông vào tháng 6/2011, các chức năng của MCA được chuyển về Văn phòng Nội các để tạo thuận lợi thêm cho việc xây dựng, phối hợp và thực hiện cải cách hành chính giữa các Bộ và cơ quan ngang Bộ.

Ba Bộ trưởng chịu trách nhiệm quan trọng trong quá trình cải cách hành chính ở Nhật Bản là Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng Bộ Nội vụ và Giám đốc MCA (đến nay là Chánh Văn phòng Nội các).

b. Nghị viện

Như đã phân tích, các chính sách và biện pháp cải cách hành chính được Nội các xây dựng thành các dự thảo luật và được đệ trình lên Nghị viện. Chỉ khi Nghị viện đã thảo luận và thông qua các luật này, Nội các mới có thể thực hiện các cải cách cần thiết dựa trên các luật đó. Vì vậy, vai trò của nhánh lập pháp là rất quan trọng trong việc thực thi các cải cách cần thiết.

Đặc biệt, Nghị viện Nhật Bản thiết lập một Ủy ban đặc biệt về cải cách hành chính để xem xét, thảo luận kỹ lưỡng về các vấn đề liên quan đến cải cách hành chính. Cả Thượng viện và Hạ viện đều dành rất nhiều thời gian để xem xét và tranh luận về các biện pháp cải cách hành chính được Nội các chuẩn bị. Cơ chế này khiến vai trò của Nghị viện là hết sức quan trọng trong việc xác lập các chính sách cải cách hành chính.

c. Các cơ quan tư vấn về cải cách hành chính

Trong suốt quá trình cải cách hành chính ở Nhật Bản từ năm 1980 đến nay, các cơ quan tư vấn về cải cách hành chính đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc đưa ra các ý tưởng, đề xuất cải cách:

- Ủy ban cải cách hành chính (Administrative Reform Committee)

Tiền thân của Ủy ban Cải cách hành chính là các Ủy ban lâm thời về cải cách hành chính (Provisional Commission on Administrative Reform - PCAR) được thành lập trong các giai đoạn khác nhau nhằm thúc đẩy cải cách hành chính. Tiếp sau quá trình hoạt động của Uỷ ban Cải cách hành chính lâm thời lần thứ nhất(4), vào năm 1981, trước bối cảnh tài chính vô cùng khắc nghiệt của đất nước, Ủy ban Cải cách hành chính lâm thời thứ hai được thành lập nhằm đưa ra những khuyến nghị cải cách hành chính theo mục tiêu “thiết lập lại sự ổn định tài chính mà không cần tăng thuế”. Uỷ ban gồm 9 thành viên, cùng với sự tham gia của 21 chuyên gia, 70 viên chức, 2 đại diện của Liên đoàn lao động, 3 đại diện của giới doanh nghiệp, một số nhà báo, học giả và đại diện của chính quyền địa phương, do ông Yasuhiro Nakasone - người sau này giữ chức Thủ tướng từ năm 1982 đến năm 1987- làm Chủ tịch(5). Với sự tham gia hùng hậu của đại diện các nhóm lợi ích trong xã hội, Ủy ban Cải cách hành chính lâm thời lần thứ hai, trong suốt quá trình tồn tại của mình, đã đề xuất với Chính phủ rất nhiều chính sách nhằm giảm chi tiêu công, bao gồm xem xét lại một cách cơ bản phạm vi trách nhiệm và cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước nhằm xây dựng một “Chính phủ nhỏ”.

Hoạt động hiệu quả của các Ủy ban lâm thời về cải cách hành chính dẫn tới việc thành lập Ủy ban chuyên trách về Cải cách hành chính vào tháng 12/1994. Ủy ban Cải cách hành chính gồm 5 thành viên, được lựa chọn từ những chuyên gia ở nhiều lĩnh vực khác nhau - đại diện cho các nhóm quan điểm khác nhau của người dân Nhật về cải cách hành chính. Ủy ban được đặt dưới Văn phòng Thủ tướng, có nhiệm kỳ 3 năm, được trao quyền giám sát việc thực thi cải cách hành chính và nghiên cứu các vấn đề chuyên biệt về cải cách hành chính để đệ trình các đề xuất về cải cách lên Thủ tướng, hoặc lên người đứng đầu của các cơ quan hành chính có liên quan đến đề xuất cải cách.

- Hội đồng Cải cách hành chính (Administrative Reform Council)

Tiền thân của Hội đồng cải cách hành chính là các Hội đồng lâm thời về Đẩy mạnh Cải cách hành chính (Provisional Council on the Promotion of Administrative Reform- PCPAR). Dựa trên đề xuất của Uỷ ban Cải cách hành chính lâm thời lần thứ hai vào năm 1981, Hội đồng lâm thời về Đẩy mạnh Cải cách hành chính được thành lập, với tư cách là hội đồng đặc biệt chịu trách nhiệm về cải cách hành chính trong mỗi giai đoạn 3 năm. Kể từ khi thành lập, Hội đồng này đã được triệu tập họp ba lần, vào ba giai đoạn khác nhau và đã đưa ra những đề xuất thiết thực nhằm thúc đẩy cải cách hành chính. Nhận thấy vai trò quan trọng của cơ quan tư vấn này, ngày 21/11/1996, Hội đồng Cải cách hành chính, đứng đầu bởi Thủ tướng, gồm 15 thành viên, bao gồm Thủ tướng, Giám đốc cơ quan Quản lý và Hợp tác (MCA), cố vấn cao cấp của Thủ tướng, và nhân vật kỳ cựu trong giới doanh nghiệp, các nghiệp đoàn, nhà báo, và các học giả. Hội đồng đã đưa ra nhiều đề xuất có ý nghĩa rất lớn trong quá trình cải cách hành chính ở Nhật Bản như: xác định các chức năng chính phủ cần đảm nhận trong thế kỷ 21; xem xét việc nên tổ chức lại các Bộ và các cơ quan ở trung ương như thế nào; đề xuất tăng thêm chức năng và quyền hạn cho Văn phòng Nội các.

Như vậy, dưới sự lãnh đạo của Thủ tướng, Ủy ban cải cách hành chính và Hội đồng cải cách hành chính đã tạo thành một nhóm chuyên gia có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc cố vấn và xây dựng các dự thảo chính sách về cải cách hành chính.

2. Một số nhận xét

Như vậy, điểm nổi bật trong quá trình cải cách hành chính ở Nhật Bản từ thập niên 80 của thế kỷ XX đến nay là sự tham gia của nhiều chủ thể vào việc hoạch định chính sách cải cách.

Thứ nhất, bên cạnh các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trực tiếp đưa ra các chính sách cải cách hành chính như Nội các và Nghị viện, thì các cơ quan tư vấn như các Hội đồng và các Ủy ban Cải cách hành chính đã thường xuyên được sử dụng như những tổ chức trung tâm để đưa ra các báo cáo về thực trạng và đề xuất các chính sách, biện pháp cải cách hành chính. Các Hội đồng, Ủy ban Cải cách hành chính, với thành phần tham gia gồm đại diện của nhiều tầng lớp, nhiều nhóm lợi ích trong xã hội, có quan hệ rất mật thiết với hệ thống chính trị của Nhật Bản. Do đó, “tiếng nói” của các cơ quan tư vấn này thực sự đủ mạnh để tác động đến các chính sách và biện pháp cải cách hành chính.

- Thứ hai, để tiến trình cải cách hành chính nhận được sự đồng thuận giữa các chủ thể liên quan, cần xác lập cơ chế vận hành hợp lý giữa các chủ thể liên quan đến chính sách cải cách.

Chẳng hạn, việc đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các Bộ trưởng trong việc đưa ra các chính sách cải cách hành chính ở ngành, lĩnh vực của mình – ngay cả khi quan điểm của Bộ trưởng có thể khác biệt với quan điểm của Thủ tướng - là đáng xem xét. Sự tồn tại của một cơ quan có chức năng đẩy mạnh sự phối hợp trong cải cách hành chính giữa các Bộ, tránh mâu thuẫn lợi ích giữa các Bộ như Cơ quan Quản lý và Phối hợp (MCA) là đặc biệt cần thiết và đã phát huy được hiệu quả trong cải cách hành chính ở Nhật Bản.

- Thứ ba, việc thành lập một Ủy ban đặc biệt về cải cách hành chính thuộc Nghị viện để xem xét, thảo luận kỹ lưỡng về các đề xuất liên quan đến cải cách hành chính do Nội các đệ trình là cần thiết và có ý nghĩa. Điều này tránh tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi” của cơ quan hành pháp trong cải cách hành chính - đặc biệt trong bối cảnh Nội các là cơ quan đề xuất tới 80% các dự thảo chính sách và dự thảo luật như ở Nhật Bản (và nhiều quốc gia).

ThS. Hạ Thu Quyên, Học viện Hành chính Quốc gia

Nguồn: tcnn.vn

------------------------

Ghi chú:

(1) Nhật Bản thời điểm này đối mặt với tình trạng tài chính vô cùng khắc nghiệt: nền kinh tế bị ảnh hưởng nghiêm trọng bởi hai cuộc khủng hoảng dầu mỏ ở phương Tây và các nước tư bản phát triển,dẫn tới sự sụt giảm nghiêm trọng nguồn thu của Nhà nước. Nguồn thu thuế hàng năm của Nhà nước thiếu hụt tới hơn 30% (Theo Shun'ichi Furkawa, Decentralization in Japan, trong “Japan's Road to Pluralism: Transforming Local Communities in the Global Era” do Shun'ichi Furkawa và Toshihiro Menju đồng chủ biên, Japan Center for International Exchange, Tokyo, 2003, tr. 25), trong khi các đề xuất về tăng thuế bán hàng hoặc thuế tiêu thụ mà Nhà nước đưa ra đều bị cộng đồng doanh nghiệp phản đối mạnh mẽ. Thu hẹp tổ chức Bộ máy, cắt giảm nhân sự… trở thành vấn đề cấp bách đặt ra đối với hệ thống hành chính nhằm thích ứng với với nguồn lực bị sụt giảm nghiêm trọng.

(2) Xem: Shun'ichi Furkawa, Decentralization in Japan, trong “Japan's Road to Pluralism: Transforming Local Communities in the Global Era” do Shun'ichi Furkawa và Toshihiro Menju đồng chủ biên, Japan Center for International Exchange, Tokyo, 2003, tr.21 - 45.

(3) Đảng Dân chủ Tự do là đảng chính trị lớn nhất Nhật Bản, liên tục nắm quyền từ 1955 đến năm 1993, và trong nhiều giai đoạn tiếp theo (không liên tục).

(4) Uỷ ban cải cách hành chính lâm thời lần thứ nhất thành lập vào năm 1962 và được tổ chức theo mô hình “Ủy ban Hoover” – một mô hình được sử dụng ở Mỹ vào những năm 1940, 1950 nhằm thúc đẩy cải cách khu vực công. Uỷ ban cải cách hành chính lâm thời lần thứ nhất do Nghị viện cử ra gồm 7 thành viên là những chuyên gia và nhà hoạt động chính trị giàu kinh nghiệm và có uy tín. Uỷ ban này đã đưa ra kế hoạch tổng thể về cải cách hành chính gồm 16 khuyến nghị, giúp Chính phủ cải cách hiệu quả bộ máy hành chính nhà nước trong giai đoạn này.

(5) Theo Nguyễn Minh Mẫn, Về một số kinh nghiệm cải cách hành chính tại Nhật Bản, Thông tin Khoa học Xã hội, số 6.2010.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Nguyễn Minh Mẫn, Về một số kinh nghiệm cải cách hành chính tại Nhật Bản, Thông tin Khoa học Xã hội, số 6.2010.

2. Shun'ichi Furkawa, Decentralization in Japan, trong “Japan's Road to Pluralism: Transforming Local Communities in the Global Era” do Shun'ichi Furkawa và Toshihiro Menju đồng chủ biên, Japan Center for International Exchange, Tokyo, 2003, tr.21 - 45.

3. Toshiyuki Masujima, Administrative reforms in Japan, 20th IPSA World Congress, Fukuoka, Japan (Session: Key issues in Governance Reform, RC 32 Public Policy and Administration).