Việt Nam hiện nay có 05 thành phố trực thuộc Trung ương, trong đó có hai đô thị loại đặc biệt (Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh), ba đô thị loại I (Hải Phòng, Cần Thơ, Đà Nẵng). Không chỉ có ý nghĩa về mặt chính trị, các thành phố trực thuộc Trung ương cần có một bộ máy hành chính năng động, hiệu quả, có khả năng kết nối và dẫn dắt sự phát triển của vùng, miền trong bối cảnh đô thị hóa nhanh và hội nhập sâu rộng. Điều này đòi hỏi cần phải có mô hình tổ chức Ủy ban nhân dân (UBND) ở các thành phố trực thuộc Trung ương một cách khoa học, hợp lý để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở các đô thị lớn và cả nước. 

1. Cơ sở chính trị - pháp lý xây dựng mô hình tổ chức Ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương

1.1. Quan điểm, chủ trương của Đảng, Nhà nước

Nhiều văn bản được ban hành gần đây đã thể hiện quan điểm, chủ trương của Đảng, Nhà nước về việc tăng cường sự phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương và bước đầu được tổ chức thực hiện. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc (ĐBTQ) lần thứ XII của Đảng xác định một trong sáu nhiệm vụ trọng tâm là: “Xây dựng tổ chức bộ máy của toàn hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; đẩy mạnh đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí, quan liêu”. Điều 2 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định về đơn vị hành chính của nước ta gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (cấp huyện); xã, phường, thị trấn (cấp xã) và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Đồng thời, Luật đã có sự phân biệt về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, đã chú ý hơn đến đặc điểm của nông thôn, đô thị, hải đảo... để thiết kế tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương các cấp(1).

Hiện nay, thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh đã được Bộ Chính trị, Quốc hội và các cơ quan trung ương đồng ý chủ trương xây dựng đề án tổ chức chính quyền đô thị (trong đó, Quốc hội khóa XIV đã ban hành Nghị quyết số 97/2019/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội). Đề án tổ chức chính quyền đô thị của thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh đều xác định thành lập các đô thị vệ tinh dựa trên định hướng phát triển, thế mạnh của các vùng, giảm tải cho khu vực trung tâm thành phố. Thành phố Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ (ba đô thị loại I) cũng được các cơ quan trung ương giao chủ động phối hợp với các cơ quan liên quan xây dựng, trình các cấp có thẩm quyền ban hành cơ chế, chính sách ưu đãi đặc thù(2). 

1.2. Thực tiễn tổ chức bộ máy ở các thành phố thuộc cấp tỉnh hiện nay

Thành phố trực thuộc tỉnh là một loại hình đơn vị hành chính nhà nước tương đương cấp huyện, là đô thị và là trung tâm hành chính, kinh tế của một tỉnh hoặc của cả một vùng (liên tỉnh). Hiện cả nước có 69 thành phố thuộc tỉnh, chiếm khoảng 14% dân số cả nước, mật độ trung bình 2.184 người/km2. Theo Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13  của Ủy ban thường vụ Quốc hội, các thành phố thuộc tỉnh phải đáp ứng các tiêu chí về trình độ phát triển kinh tế: cân đối thu chi ngân sách dư; thu nhập bình quân đầu người/năm tối thiểu bằng 1,05 lần so với cả nước; mức tăng trưởng kinh tế trung bình 3 năm gần nhất phải đạt bình quân của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỷ trọng công nghiệp, xây dựng và dịch vụ trong cơ cấu kinh tế và tỷ lệ lao động phi nông nghiệp nội thành, nội thị, thị trấn, quận và phường đạt 80%.

Từ mô hình tổ chức bộ máy của các thành phố thuộc tỉnh hiện nay, có thể thấy chính quyền ở các đơn vị này vẫn được tổ chức và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn như chính quyền ở địa bàn nông thôn cùng cấp và có thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý trên địa bàn đô thị, dẫn đến nhiều vấn đề cấp thiết của đô thị như quy hoạch, kiến trúc, xây dựng hạ tầng, xử lý ô nhiễm môi trường, chống ùn tắc giao thông, quản lý dân cư và trật tự an toàn xã hội chưa được giải quyết kịp thời và chưa phù hợp với nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ. 
Sự giống nhau cơ bản giữa hai mô hình này cho thấy, việc tổ chức bộ máy chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn chưa phù hợp với nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ, trong đó đô thị do kết cấu hạ tầng thống nhất đòi hỏi phải quản lý theo ngành, khác với nông thôn quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu. 

2. Xây dựng mô hình tổ chức Ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương

2.1. Lựa chọn mô hình tổ chức

Chính quyền địa phương ở thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương được quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND (Điều 52). Theo đó, UBND thành phố do HĐND thành phố bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Về cơ bản, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các cấp nói chung và ở thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng vẫn đảm bảo có đủ hai thiết chế: thiết chế mang tính đại diện cho nhân dân địa phương (HĐND) và thiết chế là cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện nhân dân địa phương (UBND). Do đó, xây dựng mô hình tổ chức UBND thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương cần phải chú trọng đến các vấn đề về vị trí, chức năng của UBND; thẩm quyền của UBND và người đứng đầu; cơ cấu tổ chức của UBND; mối quan hệ với cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan nhà nước cùng cấp. Đây là những vấn đề phức tạp, cần có các phương án đồng bộ với việc đổi mới cả hệ thống chính trị - hành chính, nếu chủ quan có thể sẽ bị lặp lại mô hình cũ, không đảm bảo được tính phù hợp với đặc thù đô thị lớn. Theo kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới, do đặc thù của quản lý đô thị đòi hỏi nhanh nhạy, tập trung, thống nhất, thông suốt, có hiệu lực cao; đồng thời để đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân trong quản lý nhà nước tại đô thị, cơ quan hành chính của chính quyền đô thị nhiều nước áp dụng chế độ thủ trưởng hành chính (thị trưởng). Do đó, đây có thể là mô hình phù hợp với tổ chức UBND thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương.

2.2. Về vị trí, chức năng 

Vị trí, chức năng của UBND thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương về cơ bản giữ như quy định tại Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

Theo Đề án quy hoạch thành phố Hà Nội đến năm 2030, Thủ đô sẽ có chuỗi 5 thành phố (đô thị) vệ tinh, trong đó, Hòa Lạc là đô thị khoa học, là trung tâm đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao của cả nước; Sơn Tây là hạt nhân thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội cửa ngõ Tây Bắc Hà Nội, là đô thị văn hóa lịch sử, du lịch sinh thái, phát triển tiểu thủ công nghiệp, nông nghiệp sinh thái; Xuân Mai là đô thị đại học và dịch vụ cửa ngõ phía Tây Nam Hà Nội; Phú Xuyên - Phú Minh là đô thị vệ tinh phía Nam, phát triển công nghiệp, kho tàng, các dịch vụ trung chuyển, đầu mối phân phối, tiếp vận hàng hóa và logistics (hậu cần) phân phối nông sản; Sóc Sơn là cửa ngõ phía Bắc Hà Nội, là đô thị công nghiệp, dịch vụ cảng hàng không Nội Bài gắn với bảo tồn khu vực núi Sóc(3). Do đó, khi xây dựng mô hình tổ chức UBND thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, cần phải xác định rõ địa giới hành chính của thành phố và lộ trình cho các đơn vị hành chính trong khu vực được quy hoạch đạt được các tiêu chí để tiến tới là một phần của thành phố; các chức năng đặc thù của thành phố. Đây sẽ là cơ sở để xác định phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính, xác định giới hạn của sự phân cấp, phân quyền, hay ủy quyền.

2.3. Về thẩm quyền

Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là quyết định những vấn đề của thành phố “trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan”. Thẩm quyền của UBND thành phố phải được quy định cụ thể trong quyết định thành lập thành phố và gắn với chức năng đặc thù của thành phố… Các phương án có thể lựa chọn để xây dựng thẩm quyền của UBND thành phố là:

Thứ nhất, xác định quy mô nguồn lực mà UBND thành phố có thẩm quyền quyết định, phê duyệt và chịu trách nhiệm với quyết định đó. 

Thứ hai, xác định khoảng thời gian mà các dự án đầu tư có hiệu lực theo thẩm quyền quyết định, phê duyệt của UBND. Tùy theo lĩnh vực và tính chất mà các dự án đầu tư theo thẩm quyền quyết định của UBND thành phố có hiệu lực trong một khoảng thời gian (tính bằng năm).

Thứ ba, xác định rõ những lĩnh vực nào thì UBND thành phố được trao quyền tự chủ hoàn toàn hoặc tự chủ một phần. Các lĩnh vực cần có sự kết nối đồng bộ và đặt trong tổng thể quy hoạch phát triển như hạ tầng đô thị, giáo dục, giao thông vận tải, tài nguyên - môi trường thì UBND thành phố được tự chủ một phần; các lĩnh vực khoa học - công nghệ, y tế, thị trường lao động,… thì UBND thành phố được tự chủ hoàn toàn trên cơ sở các định hướng chung của Trung ương.

2.4. Về cơ cấu tổ chức

Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định UBND thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương gồm Chủ tịch, có không quá 02 hoặc 03 Phó Chủ tịch (tương ứng với thành phố loại III, II hoặc I) và các Ủy viên - là người đứng đầu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND (các phòng và đơn vị tương đương). Do đó, để xây dựng một mô hình tổ chức UBND thành phố năng động, hiệu quả, giải quyết kịp thời các vấn đề phát sinh trên địa bàn thì quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 như trên là khá “an toàn”, chưa tạo được tính đột phá so với mô hình thị trưởng(4).

Ở nhiều nước, mô hình thị trưởng áp dụng theo cơ chế người đứng đầu chính quyền địa phương do người dân bầu trực tiếp (bên cạnh một hội đồng thực hiện chức năng đại diện). Điều này đòi hỏi sự phân quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương ở đô thị, loại chính quyền cần sự năng động, chủ động và linh hoạt trong quản lý, điều hành. Hình thức này đã được thực hiện ở Đức, Anh, Mỹ… Đặc trưng cơ bản của mô hình này là thị trưởng do người dân bầu trực tiếp thông qua quá trình tranh cử của các ứng viên. Bộ máy hành chính của chính quyền đô thị thường do thị trưởng quyết định, không cần hoặc rất ít cần sự phê chuẩn của hội đồng(5). Với mô hình thị trưởng, người đứng đầu chính quyền thành phố sẽ được giao quyền chủ động lựa chọn, bổ nhiệm, sa thải các lãnh đạo ban, ngành (cơ quan chuyên môn) bằng các hình thức phù hợp với quy định của luật. Nghĩa là, có thể xác định cơ cấu tổ chức của UBND theo mô hình này như sau: thị trưởng (người đứng đầu) - những người được thị trưởng bổ nhiệm.

2.5. Về tổ chức các cơ quan chuyên môn

Việc thành lập thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương gắn với việc xác định rõ chức năng, nhiệm vụ đặc thù của thành phố đối với sự phát triển chung của thành phố trực thuộc Trung ương. Căn cứ các chức năng, nhiệm vụ đặc thù này mà trong quyết định thành lập thành phố, cơ quan có thẩm quyền cần quy định cụ thể số lượng, tên gọi, chức năng, nhiệm vụ chính của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND; giao HĐND và thị trưởng quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn. Cụ thể, từ ý tưởng thành lập thành phố công nghệ cao Hòa Lạc thuộc thành phố Hà Nội cần có các cơ quan chuyên môn sau:

- Phòng Quản lý đô thị: giúp thị trưởng thực hiện quản lý nhà nước về quy hoạch, xây dựng, kiến trúc, hạ tầng, điện, nước, giao thông. 

- Phòng Khoa học - Công nghệ - Giáo dục: giúp thị trưởng thực hiện quản lý nhà nước về các hoạt động nghiên cứu khoa học, ứng dụng khoa học - công nghệ, các dự án khoa học - công nghệ, quản lý nhà nước đối với các cơ sở khoa học - công nghệ, cơ sở giáo dục,…

- Phòng Kinh tế - Tài chính: giúp thị trưởng thực hiện quản lý nhà nước về thu, chi ngân sách nhà nước, các cơ quan, tổ chức kinh tế trên địa bàn.

- Văn phòng thị trưởng: là cơ quan giúp việc, tham mưu cho thị trưởng về các vấn đề không thuộc thẩm quyền của các cơ quan chuyên môn và của cấp trên.

Như vậy, có thể thấy ở các thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương sẽ có sự khác nhau về số lượng, tên gọi, nhiệm vụ, quyền hạn của một số cơ quan chuyên môn. Mặt khác, các cơ quan chuyên môn này sẽ không cần thiết được hoặc bị coi là cấp dưới theo ngành dọc của cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố trực thuộc Trung ương. Mối quan hệ giữa cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố loại này với cơ quan chuyên môn thành phố trực thuộc Trung ương được xác định thông qua vai trò “trung gian” của thị trưởng và Văn phòng thị trưởng. Điều này thể hiện và là kết quả tất yếu của việc xác định rõ chức năng, nhiệm vụ đặc thù của các thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương cũng như tính phân cấp, phân quyền rõ nét, tạo sự chủ động và tính chịu trách nhiệm đối với hoạt động của các cơ quan này. 

Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã mở đường cho những thay đổi phù hợp, tiến bộ hơn đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, việc thiết lập những thiết chế mang tính đột phá trong quản trị địa phương chưa được chuẩn bị chu đáo, kỹ lưỡng. Việc xây dựng mô hình tổ chức UBND thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương phù hợp sẽ góp phần hoàn thiện bộ máy, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước./.